Hier kan over gepraat worden. Kan onderhandelingsstedenbouw tot meer ruimtelijke kwaliteit leiden?

In zijn meerjarenprogramma pleit Vlaams Bouwmeester Leo Van Broeck voor een doelmatiger publiek opdrachtgeverschap en ondernemerschap. Willen we tot meer ruimtelijke kwaliteit, verdichting en maatschappelijke meerwaarde komen, dan moeten publieke actoren en lokale overheden vertrouwd raken met de ondernemerslogica van de bouw- en vastgoedmarkt. Zo kan de overheid, met meer kennis en als een evenwaardiger gesprekspartner, in dialoog treden om via ruimtelijke ontwikkelingen en vastgoedprojecten niet enkel economische maar ook maatschappelijke meerwaarde te realiseren. Het laat bijvoorbeeld toe om een hogere dichtheid toe te staan in ruil voor meer publieke functies of groen in de buurt of in ruil voor het opgeven van bouwrechten elders. De laatste tijd stond die zgn. ‘onderhandelingsstedenbouw’ vaak in een negatief licht in de media, waarbij het beeld werd gecreëerd dat beslissingen worden genomen in de achterkamers van de politiek en ‘à la tête du client’. Nochtans is onderhandelen in stedenbouw geen nieuw gegeven. Een gesprek dringt zich dus op over de verschillende stappen in ruimtelijke ontwikkelingen en onderhandelingen, over de rollen van overheid en private partners of nieuwe spelers, over voorwaarden en ‘goede praktijken’. 

Een interview met Michiel Dehaene, Kris De Langhe, Marjolijn Claeys en Els Terryn.

Stedenbouw = onderhandeling

Els: In het meerjarenprogramma van de bouwmeester staat het als een positief idee omschreven, maar kijken jullie – na de negatieve beeldvorming in de media – nu op een andere manier naar onderhandelingsstedenbouw?

Michiel: Het lijkt nu alsof onderhandelingsstedenbouw voorheen enkel een positieve connotatie had, of zelfs niet bestond, maar ik denk dat stedenbouw altijd een onderhandeling is. Voor mij toont de discussie vooral dat er nog veel werk is om dergelijke gesprekken met ontwikkelaars te structureren en een helder kader te geven. Het creëren van dat kader, daarover gaat stedenbouw. De overheid heeft de voorbije jaren veel geleerd door stadsontwikkelingsprojecten die tot stand kwamen via publiek-private samenwerking, bijv. over regie en kwaliteitssturing, maar ook met betrekking tot de meer harde, financiële kant van de onderhandeling is vooruitgang geboekt. Toch blijft er nog steeds nood aan een kader en ontbreekt de ervaring om op een heel gecontroleerde en rustige manier in onderhandeling te gaan.

Kris: Wij zijn, niet als stedenbouwkundigen maar als adviseurs van bouwheren, al veel langer betrokken bij stedenbouwkundige onderhandelingen voor kleine en grote projecten. Uit die ervaring blijkt dat we eigenlijk nog maar aan de wieg staan van wat we zouden kunnen bereiken. Je zou door een betere procesvoering veel beter je doelstellingen kunnen halen, op ruimtelijk en maatschappelijk maar ook op financieel vlak. Men heeft in vele projecten wel de intentie om de kwaliteit te bewaken, maar in de praktijk draait dat vaak anders uit, omdat men bij aanvang van een nieuwe ontwikkeling wel een ruimtelijke, maar geen projectontwikkelingsvisie heeft. Er worden dan criteria vastgelegd die bepaalde doelstellingen beogen – zoals bijvoorbeeld betaalbaar wonen of het aantrekken van bepaalde doelgroepen – maar er is te weinig zicht op hoe die doelstellingen ook in de praktijk verwezenlijkt kunnen worden. Dat heeft onder andere te maken met de te grote afstand tussen de projectontwikkelaars en de publieke bouwheren: beide zouden naar elkaar moeten toe groeien. De ontwikkelaar moet de maatschappelijke ambities van de overheid beter begrijpen en mee helpen realiseren, de overheid moet meer inzicht hebben in een projectontwikkeling. Dat moet op een deontologisch correcte manier gebeuren, dat spreekt voor zich, maar er is in elk geval nog veel groeimarge voor die dialoog. 

Kris: Onderhandelen is geen marchanderen, het gaat niet over geven en nemen, maar over leren met elkaar spreken. Ik vind de term ‘onderhandelingsstedenbouw’ in die zin ook niet correct, het gaat eerder over het samen creëren van een project. Daarom is het belangrijk van bij het begin van het traject goed te weten wat jij er, vanuit jouw rol en taak – overheid of ontwikkelaar – wenst uit te halen. Zo’n proces en dialoog vergt tijd om te achterhalen aan welke knoppen je in een projectontwikkeling kan draaien om de ambities te verwezenlijken: de uitdaging is precies deze knoppen samen te detecteren want deze zijn nooit dezelfde.

Over opdrachtgeverschap, en grondeigenaars versus ontwikkelaars

Michiel: Het is belangrijk de vraag te stellen waarover onderhandeld moet worden, wanneer en met wie. Een groot deel van het probleem zit in het feit dat we in verschillende fases van het proces over de verkeerde dingen praten, met de verkeerde partij. Stedenbouwkundigen hebben de afgelopen jaren vaak onderhandeld met grondeigenaars waarvan men dacht dat zij de toekomstige ontwikkelaars zouden worden. Maar vaak was het onderhandelingsdoel voor die partijen niet een kwalitatief en gerealiseerd project, maar wel een RUP dat hen toeliet om de grond of het project met winst door te verkopen. Daarna begint de onderhandeling opnieuw van vooraf aan, ditmaal met de effectieve ontwikkelaar die moet inschatten of het project verkoopbaar is. In Vlaanderen is, omwille van het belang dat gehecht wordt aan eigenaarschap, het opdrachtgeverschap een problematisch gegeven. Waarom moet men met een eigenaar van een lap grond tot in detail praten over de typologie van de ontwikkeling die toegelaten zal worden? Het is belangrijker na te gaan wie de echte opdrachtgever wordt, en hoe je een setting creëert voor onderhandeling waarbij het project zelf op tafel ligt,  waarin alle gesprekspartners hetzelfde eindresultaat voor ogen hebben. Alleen dan kan je praten over kwaliteit.

Kris: Om maatschappelijke meerwaarde te realiseren, zouden overheden zich inderdaad niet zozeer op de ontwikkelaars, maar wel op de grondeigenaars moeten concentreren. De vastgoedmechanismes zijn bij de overheid te weinig bekend, met als gevolg dat het risico volledig bij de ontwikkelaar gelegd wordt, die daarvoor in ruil een correcte winstmarge voorziet. Volgens de wetten van de vastgoedwereld rekent een ontwikkelaar op een winstmarge van ongeveer 15% à 20%. Daarrond kunnen we niet heen, die dient om de vele risico’s verbonden aan een ontwikkeling af te dekken en die zijn er! Maar als de winsten hoger zijn, door bijvoorbeeld hoger toegelaten bouwhoogtes, gaat de residuele grondwaarde naar de eigenaars, die geen enkel risico dragen maar wel alle meerwaarde opstrijken. Aan grondeigendom zouden niet enkel rechten, maar ook plichten verbonden moeten worden: eigendomsverplichtingen. Als een privaat terrein in waarde stijgt omdat de overheid investeert in de heraanleg van de straat of het publiek domein in de buurt, of omdat de stedenbouwkundige voorschriften of bouwhoogtes veranderen, dan moet de eigenaar van dat bebouwbaar of te herontwikkelen terrein ook een wederdienst bewijzen. Het instrument van stedenbouwkundige lasten bestaat al lang, maar wordt nog steeds niet overal toegepast, laat staan op een effectieve wijze.

Michiel: Om terug te komen op de vraag wat ik vind van de hele discussie rond de zogenaamde paaitaks of de SOK’s (stedelijke ontwikkelingskosten) in Antwerpen. Er wordt in de media gesuggereerd dat die taks een grijze zone creëert, maar eigenlijk is die taks net in het leven geroepen om het omgekeerde te bereiken. De bedoeling ervan is om aan ontwikkelaars toe te laten die last door te rekenen aan de grondeigenaars, opdat die niet gaan speculeren op de grondprijs. Er is nog veel ruimte voor verbetering in de implementatie van die lasten, maar het is niet correct om op het instrument zelf te schieten.

Kris: Die SOK’s zijn eigenlijk een heel goede tool om de lasten bij de juiste partijen te leggen. Maar je moet er wel oordeelkundig mee omgaan, en de opbrengsten ook op de juiste manier herverdelen, best op niveau van het project of de buurt. In veel gemeenten is zo’n stedenbouwkundige last een ingeburgerd instrument, dat goed werkt als je het op een transparante wijze toepast en waarbij iedereen gelijk is voor de wet.

Stap nul: vóór de onderhandeling

Marjolijn: Er bestaat de perceptie dat stedenbouw over regeltjes gaat. Als we maar binnen die regels blijven mogen we doen wat we willen. Maar die regels geven een stedenbouwkundig ambtenaar geen houvast wanneer die met een grondeigenaar of projectontwikkelaar in gesprek moet over welk project op die plek mogelijk is, hoeveel bouwlagen er toegelaten worden, enzovoort.

Kris: Als de onderhandeling zich beperkt tot de stedenbouwkundig enveloppe zijn we compleet verkeerd bezig. Als overheid moet je eerst heel goed weten waar je heen wil.

Michiel: Een stedenbouwkundig ambtenaar die de opdracht krijgt om te gaan onderhandelen zonder duidelijk kader, zonder mandaat, zou daar vriendelijk voor moeten bedanken. Er ontbreekt volgens mij een stap nul die voorafgaat aan die onderhandeling of co-creatie, een stap die veel dichter aanleunt bij de traditionele tools van een overheid. Die stap nul gaat over opdrachtgeverschap en over de setting waarbinnen je onderhandelt. Nog voor je in onderhandeling gaat over de doelstellingen op een specifieke plek, bijvoorbeeld over verdichting, moet je weten waar die verdichting wenselijk en mogelijk is. De traditionele rol van de overheid is te bepalen, via regulering, waar welke dichtheden en bestemmingen mogelijk zijn. Daardoor tempert die overheid in eerste instantie speculatie, maar heeft ze anderzijds ook de troeven in handen om verschillende condities te creëren voor verschillende plekken.

Kris: Ik ben het daar volledig mee eens. Hoe eerder je als overheid gaat analyseren wat je waar wil, des te beter zal je een draagvlak vinden voor die keuzes, en des te evidenter wordt het om je maatschappelijke doelstellingen te halen. Maar dat vergt multidisciplinair samenwerken van in het begin, om de juiste condities voor goede projecten te creëren.

Michiel: Die eerste fase hoeft nog geen deel uit te maken van onderhandeling met de stakeholders, dat is een stap waarin de overheid het initiatief volledig in handen mag nemen.

De opportuniteitscurve: expertise bundelen in stap 1 / investeer in het begin van het proces

Julie: Wat jij nu eigenlijk zegt, Kris, is wat je in eerder onderzoek in beeld hebt gebracht aan de hand van de opportuniteitscurve, die illustreert dat je in de conceptfase van projecten nog alle richtingen uit kan. Op dat moment zijn er nog veel opportuniteiten om impact te hebben op het project, dus dat is het moment waarop je studiewerk moet inzetten?

Kris: Inderdaad. Die opportuniteitscurve, die de invloed van het project toont in functie van de tijd, daalt naarmate het proces vordert en er zaken worden vastgelegd. Voldoende investeren in onderzoek, ontwerp en vastgoedanalyse zit echter niet ingebakken bij de meeste publieke opdrachtgevers. De architect wordt in de meeste gevallen ook pas achteraf betaald. Meer impact aan het begin om meer te winnen aan het einde, betekent dat er ook nood is aan een verschuiving van de investering naar de conceptfase en aan een prefinanciering, wat niet voor alle besturen evident is.
Het is vooral belangrijk om vooraf, voor elk project de juiste hefbomen te bepalen: waarop wil je specifiek inzetten in deze wijk? Daarin moet je duidelijke keuzes maken, je kan niet al je ambities projecteren op één gebied. Die hefbomen zijn voor elk project anders en kunnen te maken hebben met welke bruto-netto verhouding je wenst, welke dichtheid je wil realiseren, welke netto groen oppervlakte, hoe je fasering in elkaar zit, welke parkeernormen of mobiliteitseisen, welke ambities op vlak van duurzaamheid, van sociale mix enzovoort. Elk van die hefbomen kan je beschouwen als knoppen waaraan je kan draaien, waardoor je een gewenste toestand en kwaliteit kan simuleren.
Door van bij aanvang gelijktijdig en iteratief de ontwerpvisie en (door middel van een schaduwmodel) de financiële en vastgoedvisie uit te werken, kan een overheid veel preciezere criteria en ambities definiëren bij het in de markt plaatsen van de opdracht. Wanneer je beter weet waar je met een bepaalde buurt of bouwblok heen wil, wanneer je als overheid duidelijke keuzes maakt vanuit financiële en kwaliteitsmotieven, en door duidelijkheid te verschaffen over wat vergunbaar is, zijn de risico’s voor de ontwikkelaar beheersbaarder en zal de meerwaarde niet de grondeigenaar maar de kwaliteit van de ontwikkeling toekomen.

Marjolijn: Maar dat vooronderzoek vergt een investering, dat is maatwerk op een gebied. Voor een toekomstige ontwikkelaar is het logisch dat die het gebied gaat onderzoeken, maar voor een stad of een kleinere gemeente is het niet haalbaar om voor de vele plekken waar ontwikkeling mogelijk is onderzoek te doen. Ik heb het idee dat steden en gemeenten vaak met lege handen aan tafel komen in gesprekken met ontwikkelaars. Lokale besturen hebben vaak niet dat vooraf bepaalde kader, noch de capaciteit om te gaan onderhandelen. Hoe ga je daarmee om?

Michiel: Er moet veel meer in planvorming vroeg in het proces geïnvesteerd worden. We geloven in dit land in advocaten en ingenieurs, we besteden veel geld aan haalbaarheidsstudies door technische studiebureaus, aan juridisch advies, omdat we dat ‘serieuze’ studies vinden. Maar in vergelijking daarmee besteden we slechts heel weinig aan pure planvorming, dat vinden we weggegooid geld.
Na 15 jaar stedenbeleid hebben we veel geleerd over de noodzaak van zo’n voortraject. In de jury van de stadsvernieuwingsprojecten wordt aan gemeentes gevraagd hoe hun voorgestelde project kadert binnen hun woonplan, of binnen hun visie op commerciële centrumontwikkeling, of de verwachte sociale ontwikkeling. Het komt het beleid toe om op dit soort vragen te antwoorden, voor het over de operationele vragen gaat van hoe en door wie nu juist ontwikkeld zal worden.

Kris: In plaats van louter te kijken naar hoeveel die studies ons kosten in het begin van het proces, zouden we moeten nagaan hoeveel geld ons dat aan het eind van de rit opbrengt, niet alleen uitgedrukt in financiële waarde, maar ook in extra kwaliteit. In plaats van te verwachten dat de private markt of ontwerpers je wel de oplossing zullen brengen, is het belangrijk dat lokale overheden inzetten op een betere voorbereiding, om het kader voor toekomstige ontwikkelingen iets minder breed te maken dan vandaag vaak het geval. Achteraf de klok terugdraaien is veel moeilijker, daarom zijn enkele basisstudies van bij het begin nodig. En die studies kan je uiteraard uitbesteden aan private partijen.

Selectiviteit en diversiteit creëren

Michiel: Ik wil graag even terugkomen op het feit dat onderhandelen in vele gevallen gaat over het huidige status quo doorbreken. Het gaat over een breuk ten opzichte van wat nu – binnen de regels – mag en kan. Dat de bestaande regeling bijvoorbeeld verdichting onmogelijk maakt is daarbij een voordeel. Je kan dat kader selectief en moedwillig doorbreken. Dat moet je dan wel op een gestructureerde manier organiseren, en niet ad hoc per project. Al te vaak zie je nog processen waarbij eerst een veel te hoge toren wordt getekend, waarna de lokale overheid vraagt er zes verdiepingen af te halen, waarna er uiteindelijk toch weer twee bij komen, terwijl de vraag over het waarom van die onderhandeling nooit echt gesteld is. Dat soort discussies moeten we vermijden.

Marjolijn: Maar die vraag naar ‘hoe hoog je mag gaan’ komt er uiteindelijk sowieso, dus daarop moet je kunnen antwoorden?

Michiel: Ja, daarom is het belangrijk daarover duidelijkheid te creëren vóór de start van elke onderhandeling. Dit gaat in feite over de betonstop. Ik vind dat we vandaag op vele plaatsen ook een verdichtingsstop moeten aankondigen. Op heel veel plekken komen eigenaars of ontwikkelaars met verdichtingsvoorstellen aanzetten waar die helemaal niet gewenst zijn. Het is belangrijk dat de overheid selectiviteit en diversiteit inbrengt in waar ze wel en niet wil verdichten, in waar ze wel en niet wil onderhandelen. Naast die plekken moet er ook nog plaats zijn voor reguliere stedenbouw. Een stad als Gent bijvoorbeeld geeft met een thematisch RUP Stedelijk Wonen aan waar voor hen de locaties zitten waar er over verdichting te praten valt, en waar maatwerk – en dus onderhandeling – aan de orde is. Andere delen van de stad wil men zo in bescherming nemen om er voor de komende jaren het patrimonium van rijwoningen en laagbouw, die een bepaalde bevolkingsgroep aantrekken, in stand te houden. Ontwerpend onderzoek vooraf heeft geholpen bij het aanduiden van die zones.

Marjolijn: Gent heeft via dit RUP een duidelijker kader opgemaakt, maar als je dat als stad of gemeente niet doet, heb je enkel het gewestplan en wat oude BPA’s te beschikking, en dan worden álle zones die daarop als bebouwbaar zijn ingekleurd potentiële ontwikkelingslocaties waarover je ad hoc gaat onderhandelen. 

Michiel: Het werkt daarom in twee richtingen, je moet ook durven aanduiden waar je géén ontwikkeling wil. Want één van de grote problemen blijft dat gemeentes op één plek onderhandelen, om innovatieve woonvormen gerealiseerd te krijgen, terwijl aan de andere kant van de gemeente nog banale verkavelingen in de markt gezet worden. Eigenlijk wordt er voortdurend onderhandeld over het doorbreken van de status quo, zij het op een slechte manier. Er bestaat sinds het Gewestplan een lange traditie in Vlaanderen, in België eigenlijk, van stedenbouw per uitzondering. We geloven niet in sturen op algemene bestemmingsplanologische kaders, we geloven in de casuistiek van BPA’s. Telkens er een echte ontwikkeling op tafel komt, maak je een BPA dat afwijkt van het algemeen kader. En daarover wordt er voortdurend onderhandeld. Het is als een spel waarbij je, als eigenaar van een stuk grond, aan het eind van de rit een andere regulering probeert te bekomen, die toelaat om iets anders te bouwen dan wat mogelijk was op het moment van aankoop.

Het capaciteitsvraagstuk en de rol van Vlaanderen

Kris: Er wordt hier voortdurend gesproken over onderhandelen, maar in geen enkele van de projecten die ik ken, behalve misschien deze in de grote steden, zijn de steden en gemeentes in staat om te onderhandelen. Ik stoot voortdurend op gemiste kansen wat betreft de kwaliteit die men had kunnen behalen. Bij ontwikkelingen in vastgoed komen heel veel verschillende vakgebieden en expertises kijken. Het probleem is dat één van die expertises in zo’n proces vaak de bovenhand krijgt, terwijl we net op zoek moeten naar een kader dat die vakgebieden en hun respectievelijke doelstellingen in evenwicht houdt. Maar bij lokale besturen ontbreekt ook de projectontwikkelingsknowhow om de logica van die processen echt te doorgronden. Zelfs de grote steden zijn meestal niet in staat om zelf een schaduwmodel, een financiële simulatie van een toekomstige ontwikkeling, te maken. Ze zijn zich ook te weinig bewust van hoe een projectontwikkelaar werkt, wat de mechanismes in de vastgoedmarkt zijn, hoe verkoop in fases verloopt, welke invloed parkings hebben op het project, enzovoort. Al die zaken hebben nochtans een gigantische impact op hoe het project er gaat uitzien, op wat haalbaar en bouwbaar is. Verder ontbreekt het veelal ook aan een lange termijn visie.

Julie: We hebben tijdens de studie ‘Stedelijk Systeem Kust’ ooit het idee geopperd om het capaciteitsvraagstuk bij die kleinere gemeenten op te lossen door de autonome gemeentebedrijven van de grote steden ook daar in te schakelen. Maar als ik jou juist begrijp is zelfs dat onvoldoende?  

Michiel: Nu heb je het over een oud zeer in Vlaanderen. Telkens er sprake is van maatwerk en regie, komt dat capaciteitsprobleem op tafel. Maar dat probleem heeft natuurlijk vooral te maken met ons bestuurlijk model, door het feit dat we Vlaanderen verkaveld hebben in zeer kleine gemeentes. Dat betekent dat die gemeentes zich beter moeten laten omkaderen. Je kan die expertise niet allemaal zelf in huis hebben. Rond een project van een grotere schaal dat slechts één keer om de 10 jaar ontwikkeld wordt, kan je geen hele dienst uitbouwen. Net zoals niet elke kleine gemeente een bouwmeester kan aanstellen. Om dat op te lossen zal je dus andere formules moeten verzinnen. En dat bestuurlijk vraagstuk stelt daardoor ook grenzen aan wat onderhandelingsstedenbouw in ons land zou kunnen zijn.

Marjolijn: Is dat zo? In plaats van een studiebureau dat een RUP opmaakt, zou zo’n gemeente zich ook kunnen laten bijstaan door een projectregisseur?

Michiel: Maar het probleem zit op alle niveaus, en ook op politiek niveau is er gebrek aan ervaring. Voor zo’n eenmalig traject is er te weinig context en ervaring om op terug te vallen. Je hebt natuurlijk wel intercommunales en andere samenwerkingsconstructies waarop sommige gemeenten een beroep kunnen doen. Maar de meest evidente oplossing blijkt nog steeds de fusie van gemeentes. Je moet dit capaciteitsvraagstuk daarom ook bekijken in samenhang met het vraagstuk van metropoolvorming, want de dynamiek van verstedelijking stelt zich niet overal op dezelfde manier in Vlaanderen.

Je moet dat probleem oplossen waar het zich stelt. Dat betekent dat we moeten ophouden met ontwikkeling te ondersteunen en zelfs aan te moedigen op plekken waar het qua ontwikkeling bijna windstil is. En dat is wat Vlaanderen eerst en vooral moet doen, een kader creëren waardoor niet overal dezelfde ontwikkeling kan plaatsvinden. Het irriteert mij dat er over residentiële doelstellingen wordt gepraat in gemeentes waar er geen enkele residentiële vraag is. Waarom onderhandelen over inkleuren van bijkomende woonontwikkeling in (deel)gemeenten waar amper 45 nieuwe gezinnen voor de komende jaren verwacht worden? En dat terwijl de school en het klooster leeg staan. Maar als je als gemeente, op het moment dat er extra ontwikkellocaties voor eigen bevolking kunnen worden uitgedeeld, niet je hand opsteekt, straf je nu jezelf.  Om dat probleem op te lossen zou Vlaanderen veel kunnen doen nog voor we aan een fancy discussie beginnen over verhandelbare ontwikkelingsrechten. Eerst ligt er een taak op vlak van woonprogrammatie en aanpassingen in fiscaliteit, opdat gemeenten die bewust niet op uitbreiding willen inzetten, zichzelf niet langer bestraft weten. Die switch zit nog niet in ons ruimtelijk beleid, maar is wel iets wat een bovenlokale overheid toekomt. 

De illusie van een budgetneutrale ruiloperatie

Julie: Dat is met andere woorden de stap nul waar Vlaanderen op zou moeten inzetten?

Michiel: Dat is inderdaad een stap voorafgaand aan de onderhandeling. Want onderhandelen gaat ook over wie het initiatiefrecht heeft. Nu wordt er in Vlaanderen heel wat initiatief uitgelokt op allerlei plaatsen waar er eigenlijk helemaal geen initiatief zou moeten zijn. Dat is ook relatief nieuw in Vlaanderen, want we hebben een periode van groei, van suburbane ontwikkeling achter de rug. Die grote demografische groei is voorbij, we groeien nog een klein beetje, maar je ziet dat er zich al grote verschillen in groei beginnen af te tekenen. De markt is daarin eindeloos veel selectiever dan onze overheid. Als je kijkt naar de regionale woningmarkt dan zit dat geconcentreerd rond onze steden. Daarom moeten we vermijden daar overal ontwikkelingsmogelijkheden tussen te strooien.  

Marjolijn: Als je die logica doortrekt, lossen we dan niet ook een deel van het capaciteitsprobleem op? Je hebt uiteraard volledig gelijk, op bepaalde plekken wordt er nu ontwikkeld waar dat niet zou moeten. Als je vanuit Vlaanderen een kader opmaakt dat bepaalt welke plekken geen knooppuntwaarde hebben, dan komen die ook niet in aanmerking voor ontwikkeling. Dat zijn vaak de kleinere gemeenten die de capaciteit niet hebben, terwijl je in de grote steden wel kan inzetten op onderhandelingsstedenbouw. Komt het er niet op neer dat Vlaanderen veel meer dat generiek kader moet uitbouwen en daarmee duidelijker bepalen waar onderhandelingsstedenbouw wel kan?

Michiel: Men is daarmee bezig, maar wat mij betreft gebeurt het te voluntaristisch. Er begint langzaamaan meer helderheid te komen over welke plekken als knooppuntlocaties gelden. Maar men zal tegelijkertijd een nieuw pact moeten bedenken om met de niet-ontwikkelbare plekken om te gaan.  Wat gebeurt er met die gemeentes, krijgen die plots niets meer? Tot gisteren heb je daar ontwikkelingen heen gebracht, en vanaf overmorgen leggen we het fiscaal aan banden en bestraffen we mensen, dat is geen faire deal. Voor die plekken moet een andere toekomst bedacht worden, inclusief een heel andere manier om over infrastructuur na te denken. Hoe kunnen we daar verder met minder infrastructuur? Hoe kunnen we daar verder met minder infrastructuur? Hoe kunnen we mensen de consequenties laten inzien van het wonen op afgelegen locaties, zodat ze daar ook naar gaan handelen? Dergelijke nieuwe deal is een politiek proces, een politieke en maatschappelijke onderhandeling. Het grote risico in de discussie over verhandelbare ontwikkelingsrechten, is dat men ervan uitgaat dat vastgoed alles gaat oplossen, inclusief de budgettaire crisis van onze ruimtelijke ordening. Ik geloof daar niet in.

Julie: Er bestaat de illusie dat het uitruilen van bouwrechten budgetneutraal kan?

Michiel: Ja, en de illusie dat er in Vlaanderen voldoende ontwikkelingsmogelijkheden in de steden zitten die als ontvangende locatie kunnen dienen om als een grote stofzuiger voor Vlaanderen ontwikkelingsrechten elders te schrappen. Het lijkt me al fantastisch als we erin slagen te herverdelen binnen bepaalde projectzones, binnen een duidelijk afgebakende dynamiek, op plekken waar je ook kan benoemen wat je precies voor wat uitruilt.
In dergelijke onderhandelingen gaat het al helemaal niet meer over wat de overheid aan nieuwe ontwikkelingen kan verdienen. Daar moet je er als overheid vooral voor zorgen dat de meerwaarde in de juiste dingen in het project zelf geïnvesteerd wordt. Er valt weinig te verdienen als je bedenkt welke publieke investeringen en onderhoudskosten (aan infrastructuren, publiek domein, etc) er vasthangen aan private ontwikkelingen, om die achteraf ook als een stukje stad te laten functioneren.  

De maatschappelijke kosten op lange termijn

Kris: Je zou veel beter moeten uitdokteren wat de exacte verhoudingen zijn tussen de publieke en private budgetten die naar projectontwikkelingen gaan. Ook dat kan je op voorhand simuleren.

Michiel: in dat geval is het belangrijk niet enkel op die ene momentopname van ontwikkel- en bouwkost te focussen, maar ook de beheers- en onderhoudskosten achteraf in beeld te brengen. Vele opdrachtgevers zijn teveel gefixeerd op dat ene moment van grote cashflows, maar de budgettaire impact op lange termijn is ook erg groot. Om het concreet te maken: hoe bepaal je als overheid welke infrastructuur je na oplevering overneemt en waarvoor je je engageert om die vanaf dan tot in de lengte der dagen te onderhouden?

Kris: het klopt dat je ook die budgettaire impact op lange termijn moet inschatten, maar je mag toch niet onderschatten welke gigantische investering je op dat ene moment van ontwikkeling moet doen, en op zijn minst moet die investering al economisch én maatschappelijk haalbaar zijn.

Michiel: We hebben in Vlaanderen geen traditie om investeringen echt te valoriseren. Aan infrastructuur wordt geen ontwikkelingsplicht gekoppeld. Omdat de last op eigendom relatief laag is loont het om gewoon te wachten en naderhand de meerwaarde op te strijken. Als we echt kostenefficiëntere, kwalitatieve, densere omgevingen willen maken moet er meer afstemming komen tussen de waarde van een locatie en de waarde van de ontwikkeling die er zich op ent, zodat meer mensen op een betaalbare manier de voordelen van goed geëquippeerde omgevingen met elkaar kunnen delen.

Kris: Het komt inderdaad opnieuw neer op het feit dat je eigendomsrechten, maar geen eigendomsplichten hebt in België. Als je die wel zou hebben, kan je eigenaars verplichten om iets met die eigendom te doen. Als je werk hebt, ben je verplicht een deel van dat loon af te staan, wie een grond in eigendom heeft zou even goed verplicht kunnen worden om ervoor te zorgen dat daar een ontwikkeling komt overeenkomstig het bestemmingsplan, zoals een bos, of industrie, of wonen,… Ik vergelijk het soms met een kaaimuur: de overheid investeert toch om deze te laten renderen.

Marjolijn: Maar als we eigenaars gaan verplichten alles wat als woongebied bestemd is te bebouwen, zijn we ver van huis!

Michiel: Je moet die eigendomsverplichtingen uiteraard niet overal op dezelfde manier opleggen, je zou ook dit selectief kunnen koppelen aan verdichtingslocaties en knooppuntwaarde.

Kris: Wanneer het je geld begint te kosten om een stuk grond te laten liggen in de hoop dat het later meer waard is of ontwikkelbaar wordt, dan gaan eigenaars sneller verkopen.

Kris: We hebben onvoldoende publieke middelen om alle infrastructuur te blijven financieren, terwijl de winsten die grondeigenaars de laatste 20 jaar gemaakt hebben, zo hoog zijn, dat dit onbillijk is tegenover mensen die geen eigendom hebben. Als je een eigendom hebt, stijgt jouw kapitaal zomaar, zonder dat je er iets voor moet doen. Een transformatie dringt zich op, gelinkt aan een normale economische logica.

Sociale mix en betaalbaar wonen

Michiel: in ons dominante koopmodel gaan keuzes in onderhandelingen ook over welke sociale of typologische mix je wil tot stand brengen op bepaalde plekken. Je kan wel zeggen dat je marktconform moet ontwikkelen, maar het komt de overheid ook toe om te stellen dat zij een te grote concentratie van bijvoorbeeld studentenwoningen of serviceflats niet wenselijk vinden, en daarover kunnen ze voorwaarden opleggen. Maar veel gemeentes denken nog te vaak dat je een sociaal beleid voert door projecten specifiek voor één doelgroep in te zetten. De werkelijkheid zit veel complexer in elkaar, want in realiteit is je stadsvernieuwing een heel langzaam proces waarbij de nieuwbouwcomponent voor verschuivingen zorgt in het bestaande aanbod en er zo geleidelijk nieuwe evenwichten ontstaan. Om dat in te schatten is het, zoals ik eerder al zei, nodig om van bij het begin de juiste vragen te stellen, te detecteren waar de knelpunten in je woningmarkt zitten, voor welke groepen de markt er vandaag niet in slaagt om (betaalbaar) te bouwen.

Kris: Die vraag naar betaalbaar wonen komt vaak aan bod in projectdefinities. Maar het antwoord op die vraag is niet altijd zo eenduidig, en vele besturen weten vaak zelf niet precies wat ze daaronder begrijpen. Ook daarover moet je precies zijn om het gewenste resultaat te bekomen. Wil je sociale woningen realiseren, of huurwoningen, kleine woningen, gezinswoningen, woningen voor starters, cohousing, kangoeroewoningen, casco woningen,…? Elk van die keuzes levert een ander project op, met bijhorend kostenplaatje of financieel model.

De instrumenten

Els: Ik wil het graag nog even hebben over de instrumenten die stedenbouwkundigen in handen hebben. In gesprekken over de ontwikkeling van binnengebieden die  wij voor Stad Gent voerden met de stad en bewoners, werd duidelijk dat de stad niet onderlegd is in het onderhandelen over projecten. . De stad is aan de ene kant vertrouwd met de beoordeling van vergunningsaanvragen, en aan de andere kant met de ontwikkeling van grote stadsvernieuwingsprojecten, maar onderhandelen over een voorstel van project is voor de stedenbouwkundige dienst veel onbekender terrein. Hiervoor is er vandaag nog weinig gangbare praktijk en ontbreken er instrumenten en procedures.  

aWanneer een eigenaar of ontwikkelaar een voorstel van project voorlegt, heeft de stad geen visie, kader of tegenvoorstel klaar liggen. Welke instrumenten heb je vandaag in handen als overheid?

Michiel: Voor dergelijke vraagstukken is er veel te leren van wat Antwerpen de voorbije jaren heeft ontwikkeld in het bouwblokkenbeleid. Je kan niet voor elk project apart een voorstel formuleren, maar je kan wel ontwerpend onderzoek gebruiken om vaak voorkomende situaties te verkennen.
Een ander instrument is de wijkmonitor, of analyses naar de tekorten in een buurt.

Kris: maar hoeveel van die analyses sijpelen er effectief door naar de projectdefinities voor nieuwe ontwikkelingen? De projectdefinities die ik lees zijn veel te open, te weinig doelgericht.

Marjolijn: Heb je niet ook een generiek kader nodig, met een aantal vaste principes, opdat er niet à la tête du client beslist wordt? Persoonlijk vind ik bijvoorbeeld de verordening een onderschat instrument. In je verordening kan je de principes die aan de basis liggen van het stedenbouwkundig beleid van de gemeente opnemen. De verordening vertaalt deze principes naar voorschriften die het generiek kader vormen voor de beoordeling van stedenbouwkundige vergunningenmaar bepaalt ook de principes die aan de basis liggen voor onderhandeling bij specifieke projecten. Door een verordening op deze manier op te bouwen, laat ze ruimte open voor onderhandeling over projecten die door af te wijken van de voorschriften een beter antwoord bieden op de principes in de verordening en het door de gemeente nagestreefde stedenbouwkundig beleid.

Michiel: Ik ben het daarmee eens, op sommige plekken kom je met algemene regelgeving ook al erg ver. Nu werkt het vaak omgekeerd: een verordening dient om via een achterpoortje uitzonderingen toe te laten op je stedenbouwkundig kader of op je codex voor ruimtelijke ordening. Die verschillende instrumenten werken dus nog niet op de juiste manier samen.

Kris: je kan ook werken met een aantal milestones in het proces, die je voorbij moet vooraleer verder te gaan met de ontwikkeling. Je mag dan pas naar een volgende stap als je kan bewijzen dat je een aantal zaken gescreend hebt. Projectontwikkeling heeft een bepaald ideaal verloop, aan de hand waarvan je perfect kan bepalen wanneer wat onderzocht en beslist moet worden.

Marjolijn: Maar opnieuw: stedenbouwkundigen hebben daar vaak de instrumenten niet toe, of op zijn minst niet de mechanismen om dat soort procesvoering met milestones te officialiseren.
We denken al een tijdje mee na over het instrument van het omgevingsbesluit. De invoering van het omgevingsbesluit in het stedenbouwkundig beleid zou betekenen dat we op een transparante manier de milestones in een proces kunnen vastleggen en kenbaar maken aan het publiek. In een omgevingsbesluit kan de overheid de afspraken die in een proces worden gemaakt met pubileke en private spelers vastleggen. Binnen één proces zijn er meerdere fases, die elk een andere doelstelling, omvang, detailgraad, … kennen. Het omgevingsbesluit is zo vormgegeven dat je bij elk van deze milestones een omgevingsbesluit kan nemen en er de eventuele inzet van uitvoeringsinstrumenten aan kan koppelen.Zo’n omgevingsbesluit laat je bijvoorbeeld toe om een masterplan en een onteigening gelijktijdig in te zetten.

Michiel: je maakt daarbij wel abstractie van het politiek karakter van zo’n proces. Wanneer een ander bestuur wordt gekozen, krijg je soms ook een andere visie. Dit klinkt als een erg technocratische aanpak, beslissingen die op een bepaald moment in het traject zijn genomen, kunnen dan niet meer aangepast worden? Is er dan voldoende ruimte voor voortschrijdend inzicht, of veranderende context en ideeën?

Marjolijn: Dan maak je, op basis van die gewijzigde omstandigheden, een nieuw omgevingsbesluit. Het idee van het omgevingsbesluit is net ontstaan vanuit de nood aan een meer transparante en flexibele inzet van planningsinstrumenten. Door beslissingen in een planningsproces officieel kenbaar te maken, wordt het ook mogelijk om hierop (gemotiveerd!) terug te komen. Als het proces op een transparante wijze is gevoerd, en je een officieel document hebt van die beslissing, kan je veel eenvoudiger motiveren dat de omstandigheden toen anders waren dan vandaag en een gewijzigde besluitvorming te veranwoorden is.

Nieuwe opdrachtgevers en makelaars

Julie: De ambitie van kernversterking vergt schaalvergroting en professionalisering, en dat maakt  de private ontwikkelaar tot een bevoorrechte partner voor onderhandelingen. Maar niet iedereen wil zomaar een kant-en-klare woning betrekken. Zijn er ook mogelijkheden voor toekomstige bewoners van collectieve projecten, wanneer zij zich gezamenlijk organiseren? Die zijn wellicht een minder evidente gesprekspartner in zo’n onderhandeling, omdat ze niet van bij het begin met dezelfde expertise en budgettaire marge aan tafel komen?

Michiel: De vraag naar dat collectief opdrachtgeverschap zal enkel groter worden. Het voorbeeld van de Baugruppe in Duitsland toont aan dat ook zij in staat zijn ontwikkelingen op poten te zetten, ze schakelen als het ware de klassieke ontwikkelaar uit omdat ze diezelfde rol collectief opnemen. Maar in de feiten kan dit enkel doordat dergelijk collectief particulier opdrachtgeverschap kan bogen op specifieke expertise die hen begeleidt. De expertise van een projectonwikkelaar komt met andere woorden in een andere vorm terug. Je merkt dat ook in Vlaanderen die markt evolueert, dat er nieuwe spelers, nieuwe makelaars komen, die de rol van (gedelegeerd) opdrachtgeverschap voor collectieven opnemen, makelaars die bewonersgroepen omkaderen met de juiste knowhow.

Kris: Klassieke ontwikkelaars zijn tegenwoordig erg kieskeurig in wat ze ontwikkelen. Wanneer ze te maken krijgen met een nieuwe expertise – buiten de scope van architectuurontwerp of klassieke verkoop – schatten ze de risico’s hoger in en dat werkt ook kostenverhogend. Wanneer een lokale overheid met een project op andere dan de klassieke ontwikkelaars mikt, moet men daarvoor zelf extra expertise in huis halen, voor het terrein op de markt wordt gebracht.

Michiel: Behalve makelaars die een alternatief opdrachtgeverschap kunnen organiseren, is er ook nood aan makelaars die de diensten en onderhoud na verkoop kunnen garanderen. Want niet al die diensten hoeven per definitie door de overheid ingevuld worden. Makelaars die voor het beheer van de groene ruimte instaan bijvoorbeeld, bedrijven die gedeelde mobiliteit leveren in plaats van een teveel aan parkings te creëren, of dienstverleners in de zorg, voor een verouderende bevolking. Lokale besturen moeten niet enkel met ontwikkelaars, maar ook met die spelers in gesprek gaan. Pas dan kan je projecten, kleine stukjes stad, bouwen die ook op lange termijn steek houden.

Deze tekst verscheen eerder in Tijdschrift Ruimte, 2018 nr. 36.

Tekst:
Julie Mabilde, Team Vlaams Bouwmeester

De moderatoren:

Marjolijn Claeys en Els Terryn, Voorland.
Voorland is een bureau voor ruimtelijke planning met een sterke expertise in het ruimtelijk instrumentarium en in procesbegeleiding. Het bureau heeft een ruime ervaring met de opmaak en opvolging van de klassieke planologische instrumenten, maar wil deze instrumenten steeds kritisch blijven benaderen en zet daarom ook bewust in op ruimtelijk-planologisch beleidsvoorbereidend onderzoek naar een meer strategische en realisatiegerichte planning.

De deelnemers:

Michiel Dehaene, is hoofddocent stedenbouw aan de vakgroep Architectuur en Stedenbouw, Universiteit Gent waar hij stadsanalyse en stadsontwerp doceert. Na zijn studies Ingenieur Architect aan de KULeuven (1994) behaalde hij een master in Urban Design aan Harvard University (1997) en promoveerde aan de KU Leuven met een proefschrift over de erfenis van de ‘survey-gedachte’ (2002). Zijn onderzoek richt zich op de epistemologie van de stedenbouw, verspreide verstedelijking en de relatie tussen verstedelijking en ontwerp. Sinds september 2017 is hij voorzitter van de jury stadsvernieuwingsprojecten.

Kris De Langhe is oprichter en partner van Orientes, gespecialiseerd in gedelegeerd bouwheerschap en financiële studies van project- en siteontwikkelingen. Kris studeerde in 1994 af als burgerlijk bouwkundig ingenieur aan de Universiteit Gent en behaalde in 2006 het MBA diploma aan de Vlerick Leuven Management School. Van 1999 tot 2004 was hij member of the management Team en directeur der werken bij Project², een Antwerps projectontwikkelaar van kwalitatieve en grootschalige ontwikkelingen. Van 1994 tot 2004 was hij projectleider bij Algemene Aannemingen Van Laere, waarvan 2 jaar in Berlijn. Kris doceert als gastprofessor Investeringsanalyse van Projectontwikkelingen aan de Antwerp Management School (MRE), de Hogeschool Antwerpen en andere professionele opleidingsorganisaties.